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        中咨視界

        楊躍軍 | 日本城市更新背景、方法及借鑒價值
        發布日期:2019-09-02 信息來源:中國國際工程咨詢有限公司 訪問次數: 字號:[ ]

        本文系統分析了日本城市更新發展歷程以及城市更新理念和更新方法,在進行中日城市更新對比的基礎上,提出了“確立專業咨詢機構技術核心地位、提倡緊湊型城市建設理念、適當放寬城市更新限制條件、注重都市功能復合化更新改造、強調歷史文化和城市記憶傳承”五個方面借鑒建議,促進中國城市更新發展。

        日本,作為與我國有著十分類似的文化傳統和發展基因的東方鄰國,似乎成為了我國現代化進程的一面鏡子。二戰后,日本進入經濟快速發展期,大量人口融入城市,城市發展迅速,與我國改革開發后城鎮化進程極為相似。目前,日本城市更新已全面鋪開,中國部分城市也已逐步進入城市更新改造期,日本城市更新經驗具有極大的參考借鑒價值。

        一、日本城市更新發展背景

        城市更新,作為城市經濟復興的重要內容,已經成為當前全球范圍內各個國家地區、不同城市化發展階段都將會面臨或已經面臨的重大戰略課題。日本經歷了戰后經濟高速發展期,城市人口激增,并向東京、大阪等大城市集聚,城市發展由大規模開發建設向更新改造轉變。城市更新成為日本政府2000年以來十分重視解決的關鍵事業。

        (一)日本城市更新的發展概況

        1919 年日本政府頒布的《城市規劃法》第一次將土地區劃整理寫入了法律程序,隨后在1923年的關東大地震后重建中,土地區劃整理成為日本東京、橫濱等受災嚴重的城市大規模開展援建、復建以及更新的重要工具。1954 年日本政府正式頒布了《土地區劃整理法》,從而為日本的土地區劃整理各環節的合法運作提供了法律依據。在城市發展到一定歷史時期,城市土地供給達到飽和,必定會進入再開發階段,實現城市資源的梳理整合和再分配。

        日本的城市更新事業從二戰后重建開始,經過六十年代、七十年代的高速城市化和造城運動之后,八十年代開始注重城市化質量和規劃分權,開始對第一代新城和集中式住宅進行改造;九十年代建立了注重多主體協調合作的規劃體制,將民間主體和資本引入城市再開發;進入二十一世紀后,受泡沫經濟影響,政府為拉動經濟發展及解決城市問題,于2002年制定《都市再生特別措施法》,開始注重地域價值提升的可持續都市營造,一方面,以舉國戰略從面上推動城市更新,另一方面,持續鼓勵自下而上的“造街”活動和小型更新項目,聚焦街區、社區甚至單體建筑的更新改造。另外,為了應對越來越嚴重的社會老齡化、少子化的局面,以及人口向東京、大阪等大城市集聚的趨勢,2014年后日本政府修正《都市再生特別措施法》,先后提出了《立地適正化計劃》和《立地適正化操作指南》,允許地方政府根據區域人口狀況、經濟發展要求,合理配置公共服務設施,優化城市建設強度,賦予地方政府更高的自治權利。

        縱觀日本城市更新的發展歷程,日本在面對戰后重建、大規模人口遷移、泡沫經濟崩潰、地震災害等一系列挑戰的過程中,都市營造和都市更新的主題始終貫穿其中,逐漸發展出來一套都市更新計劃體系和都市更新制度。其主要特征表現為兩個轉變:一是逐步形成由中央政府向地方政府不斷分權的規劃體系;二是逐步形成由政府包辦主導向利益相關者自我組織協調的更新路徑和制度體系。

        日本的城市更新,往往是以街區、社區、市政道路甚至單體建筑等小地塊為更新改造對象,通過強化市政基礎配套、提升公共服務等綜合措施,提高土地空間利用率和土地空間價值,打造具有現代化特色的新城區,并特別注重傳統歷史建筑或者歷史街區與現代化城市建設的融合協調。日本的城市更新,是土地所有者內部及與政府長期不斷溝通協調,實現各方訴求平衡的結果,也是相關法律法規和制度不斷完善的過程,因此一個城市更新項目需要十幾年到二十幾年的逐步演替發展。

        (二)日本城市更新的發展動力

        推動日本城市更新的因素眾多,客觀需求的變化及政策法規引導發揮了重要作用。

        1、城市發展空間具有剛性邊界。日本山地眾多,國土面積狹小,為了保護農業用地安全,對城市開發建設約束較多,城市空間發展的剛性邊界十分明確。在日本,各城市均嚴格劃定了未來10年間供城市化發展的城市化促進區(Urbanization Promotion Areas,UPA)以及城市化控制區(Urbanization Control Areas,UCA),像東京、大阪等大城市的快速發展很大一部分是通過城市更新改造來實現的,逐步形成緊湊型城市建設理念。

        2、城市基礎設施陳舊。二戰后,日本經濟進入高速發展期,大量人口涌入城市,六十、七十年代建設的一大批市政基礎設施經長期運營,大多數陳舊落后,難以滿足當期城市發展需求,需要更新改造,其中高速公路、主干街道、軌道交通等大型基礎設施更新改造工程量特別大。東京汐留地區貨物場、編組站舊址改造及城市再建項目(31公頃),就是將廢棄的鐵路貨場、編組站舊址(1914年建設,1986年停運)改造為大型交通樞紐、商業綜合體和高檔住宅,提升土地價值,完善城市功能。2014年東京都出臺了首都高速公路翻新計劃,大量高速公路進行線路調整、路面翻新、高架建設,盡量優化土地空間,提高土地利用率。

        3、城市工業用地向城市混合功能用地轉換。隨著城市經濟快速發展,產業結構不斷優化,從而對城市更新提出了新要求。以東京都為例,1991年工業企業有4萬個,從業人數達72萬人,到2014年工業企業減少到1.2萬個,從業人數降到26萬人,城市大量工業用地轉換為城市混合功能用地,實現城市功能的轉換。目前,日本東京、大阪等大城市已經完成了從工業生產型城市向消費服務型城市轉變,大量工廠、倉儲等生產設施需要更新改造為商業、金融、住宅等生活服務設施。為此日本政府提出了很多促進開發這類特別城市再生區域的政策以及一系列相關制度,推動城市用地性質轉換和城市更新。

        4、團地社區向現代社區轉變。團地是日本在二戰后經濟高速發展下的產物。60年代,日本大量人口涌入城市,住宅需求激增,于是日本開始在東京、大阪等大城市郊區新建大量住宅團地。在80年代,團地社區中的老齡化、商業凋謝、基礎設施老化問題十分凸顯,團地更新計劃正式啟動。日本團地所有權屬于政府,更新計劃的推動者也是政府,稱為都市再生機構。當前隨著日本各級政府財政資金吃緊,也鼓勵民間資本進入團地社區的現代化改造。

        5、人口老齡化問題日趨嚴重。目前,日本是全球人口老齡化最嚴重的國家,65歲以上人口比例達到了27%,排名世界第一。人口老齡化要求社會提供更多的醫療、保健設施,更便利的市政基礎服務。同時,少兒比例降低,也造成大量學校等教育設施空缺浪費,需要重新規劃整合。

        6、城市發展中存在較為突出的現實問題。日本東京、大阪等大城市在高速發展過程中,存在城市設計不具法律地位,且不能反映使用者意愿;土地私有化,難以實現統一規劃,成片開發;職住嚴重失衡,通勤交通壓力大;城市綠地率低,公共空間缺乏,城市熱島效應突出等突出問題,需要在城市更新中逐步加以緩解或解決。

        7、地震等自然災害頻發。日本地震等自然災害多發,災后重建也是引發城市更新的重要因素。

        (三)日本城市更新的法律基礎

        由于日本經濟高速增長和東京奧運會舉辦(1964年),城市發展過度集中于東京、大阪等大城市,城市規模迅速擴張,集中體現的城市問題和生活環境惡化,引起全社會高度重視。1961年引入特定街區制度,集中建設具有特定功能區域,如集中商業區。1963年采用容積率控制制度(取消樓層高度不超過31米的限制)。1968年全面修正了舊的城市規劃法,頒布了新的《城市規劃法》,確定了包括土地利用規劃、城市設施規劃、市區開發事業規劃三部分內容的規劃體系,謀求城市的健全發展和有序建設,為國土均衡發展和公共福利增進做出貢獻。1969年頒布了《城市再開發法》,確定了由都市設施建設為中心向以土地利用規劃為中心的城市規劃轉變,公共福利的增進是城市規劃法最重視的內容。城市規劃權由中央向地方政府轉變,城市居民和土地所有者參與規劃編制。1989年日本通過了立體道路制度,即道路的上下都可以建造建筑。2002年頒布《城市再生特別措施法》,2006年修改了城市建設三個法律(城市規劃法、大規模零售店鋪選地法、中心市區活性化法),2008年頒布《歷史城市建設法》,2012年頒布《生態城市法》,促進低碳生態城市建設。2014年修改了《城市再生特別措施法》,并先后提出《立地適正化計劃》和《立地適正化操作指南》,2019年3月修訂了《都市開發諸制度運用方針》,使地方政府制定的城市更新計劃更符合當地社會經濟發展需求??傊?,日本城市更新改造的法律體系不斷完善,城市更新要求由單一的城市功能改造向城市綜合功能提升、歷史文化保存、生態低碳化轉變。

        根據城市規劃相關法律,日本將土地利用類型劃分為13類,不同地塊用途確定容積率、建筑密度等土地利用限制和與建筑高度相關的斜線限制,詳見表1。容積率指標可以跨區域轉換和有償轉移,即A地塊容積率指標可以轉移給B地塊,或A地塊讓出部分公共空間,則可獲得相應的容積率補償。另外,還可以劃定一些特別指定區域,享受更寬松政策,甚至不受建筑密度、容積率、建筑形態等限制。容積率轉移制度是日本城市更新改造中應用最多的政策,由各個開發商和政府共同協調確定。通過城市規劃法規和制度的規范引導,日本東京、大阪等大城市越來越集中緊湊,不斷向空中發展而立起來,形成銀座、涉谷、新宿等全球知名的城市綜合體區域。

        二、日本城市更新主要方法

        日本的城市更新改造已全面鋪開,在法律體系、技術措施、實施路徑(模式)等方面都建立了完備體系,積累了豐富經驗。

        (一)土地區劃整理

        通過制定區域土地利用規劃,實現土地區劃整理,優化土地空間,提升土地價值。土地所有者根據所有權比重共同分擔公攤土地,部分公攤土地作為區域內道路、公園、河流等公共設施用地,另一部分公攤土地收入作為公共設施建設資金。通過完善區域土地功能,提升住宅土地價值和利用率。土地區劃整理后,土地所有者雖然住宅用地面積減小了,但由于規劃了道路、公園等公共設施,住宅用地價值得到極大提升。如東京秋葉原地區的土地區劃整理,該區域原是廢棄的貨場、市場,通過土地區劃整理,公共用地比重由原來22%提高到49%,住宅用地比重由原來78%降低到50%,打造全球著名的動漫文化街,住宅用地價值顯著提升。土地區劃整理情況詳見表2。

        (二)老城區更新改造

        主要針對老城區的社區、街區或建筑物,通過土地、建筑物等產權等價置換實現更新改造,原則上利用提高土地容積率新增建筑面積替換等價的公共用地和公共設施投資,增加公共空間和綠地,提升老城區功能和品質,實現老城區更新改造。見圖1。日本在老城區更新改造中也特別注意歷史文化傳承,如東京火車站區域改造,就很好的兼顧了車站功能提升和歷史文化傳承。利用城市地鐵、高速公路等大型基礎設施改造,進行老城區改造提升。如虎之門山大廈是東京最高建筑,也是2020年奧運會連接主會場和選手村之間的重要節點建筑。該項目是圍繞東京環狀二號線建設改造,經過多年的溝通協商,形成了目前結合道路改造的城市一體化開發思路,建設城市綜合體,提高區域城市地位?;⒅T山的成功之處在于,通過立體交通方式解決環狀道路改造問題,形成一條全新的城市改造思路。

        圖1  老街區更新容積率、土地用途調整示意圖

        (三)都市開發諸制度

        日本的城市更新改造都是基于具體地塊來開展,開發地塊小,利益相關者復雜。在指定的城市更新地塊上,政府作為公共利益代表與土地所有者充分協商,通過放寬土地用途、容積率、斜線限制、建筑密度等限制,建立了一系列都市開發制度。2019年3月日本修訂了《都市開發諸制度運用方針》。東京都都市開發諸制度適用區域見圖2,容積率控制布局見圖3。

        1、編制基于具體地塊的城市更新規劃(計劃)。對納入都市再開發推進區域的具體地塊,編制城市更新規劃(計劃)。通過制定規劃(計劃),調整轉換土地用途,實現建筑物與公共設施(如地鐵站)一體化、綜合性開發,放寬容積率等限制。如東京飯田橋站西口地區城市更新計劃,開發者為政府與土地所有者組成的再開發工會,建設辦公、住宅、商鋪、教會、停車等綜合設施,容積率由原指定的600%提高到930%。

        2、特定街區制度。在日本城市土地利用規劃中,可根據特定功能需要,如商業開發、歷史文化保護等,指定特定街區。在特定街區要求有一定規模的有效空間,并放寬建筑容積率、斜線限制、絕對高度限制等,該類區域政策寬松,但往往要體現該地塊的特定功能,尤其注意歷史文化的保護。如東京都丸之內二丁目特定街區,地塊面積1.53公頃,利用日本國有鐵道本社舊址、JTB本社舊址建設以商業、辦公為核心的大型城市綜合體,指定容積率達1300%。

        3、高空利用街區制度。日本政府指定一些城市核心區可以最大限度利用垂直空間,鼓勵建筑向高空發展,降低建筑密度,放寬容積率限制(指定容積率600—700%),使城市立起來。如東京神保町一丁目南部地區,通過提高建筑容積率,建筑物向高空發展,釋放地面公共空間,完善區域城市功能。

        4、綜合設計制度。通過放寬建筑容積率、斜線控制等限制,將住宅、商業等建筑物與街區道路、市政管網等公共設施進行一體化綜合設計,特別要注意公共空間建設以及高層建筑與原低層建筑之間的協調統一。東京神保町三丁目再建計劃,就是綜合設計的典型,在指定容積率為600%的基礎上,營造了舒適的步行空間,開展了歷史建筑立面復原,完善了夜間燈飾。

        圖2  東京都都市更新諸制度運用區劃

        (四)都市再生特別地區

        2002年日本政府出臺了《都市再生特別法》,確定了都市再生緊急整備地區65個,土地面積9092公頃,其中,特定都市再生緊急整備地區13個,土地面積4110公頃。根據該法律,納入都市再生特別地區享有比都市開發諸制度更寬松政策,可以打破原來的設計限制(如指定容積率、土地用途等),根據城市更新開發需要重新設計容積率、土地用途等限制條件。東京日比谷地區就是特定都市再生緊急整備地區,享受更為優惠的政策,如公共設施可以抵扣部分建筑容積率。又如東京有樂町一丁目作為都市再生特別地區,通過街區道路區劃調整,不僅使開發地塊更完整,而且打造出廣場公共空間。詳見下圖4。

        圖4  都市再生特別地區限制條件調整案例示意圖

        (五)特例容積率適用地區

        為了提升城市防災救災功能,在一些特定區域需要建防止火災蔓延或提供避險空間的森林綠地,這些區域的指定容積率(特例容積率)可以進行有償遷移,增加容積率的有效利用。如可以將這些特例容積率遷移到都市開發諸制度地區和都市再生特別地區。東京丸之內車站的修復就采用了特例容積率遷移。

        圖5  特例容積率地區容積率遷移示意圖

        三、日本城市更新發展趨勢

        (一)都市再生功能復合化趨勢

        2002年日本都市再生特別法頒布以來,城市更新呈現都市功能復合化趨勢,建設了大量具有復合功能的超高層建筑。如東京都心地區更多的出現融住宅、商業、市政(車站)、教育等復合功能的城市綜合體。特別是1989年日本建立了立體道路制度以后,建設了大量以地鐵站點為核心的城市綜合體和高架橋下的商業、公共服務等設施?!盎A設施更新+城市再開發+城市復合功能完善和價值提升”成為城市更新的重要方式。

        (二)專業咨詢機構作用越發顯現

        城市更新專業化強,且涉及復雜的利益相關者,不僅需要專業的規劃設計人才,而且需要項目運營管理、投融資、政策法規等綜合性咨詢人才。在日本長期的城市更新實踐中發現,土地所有者、項目開發方及政府之間利益或關注點很難統一協調,往往一個城市更新項目需要溝通協調十幾年二十年。第三方咨詢機構具有較強的專業技術能力,且熟悉各利益相關方訴求,對項目的介入越來越深,可通過制定和優化項目方案滿足各方要求,從而加快項目實施落地。因此,日本經驗表明,聘請可靠的第三方咨詢機構,是確保項目順利推進的關鍵。

        (三)城市更新限制條件不斷寬松

        通過確立都市開發諸制度、都市再生特別地區等措施,放寬土地用途、建筑容積率、斜線控制等限制條件,成為加快城市更新的主要措施。同時,城市更新審批管理權限不斷由中央政府向地方政府轉移,由政府主導向利益相關者協商組織轉移。

        (四)倡導智慧城市更新改造

        為解決城市大量能源消耗、交通擁堵、熱島效應等城市問題,在城市更新中融入智慧能源、智慧交通等設計理念,建設低碳街區。同時,按照老齡化社會需求,對公共街區、社區等更新改造提出更高的智慧化要求。

        (五)提高城市防災減災能力

        日本自然災害較多,尤其是東京都直下型地震防治極為緊迫,提高城市防災減災能力是城市更新考慮的重要因素。

        (六)強化城市多樣性和親和性

        隨著東京、大阪等大城市人口數量越來越多,國際化程度越來越高,人口構成越發復雜,工作方式、生活方式的多樣性要求城市空間的多樣性和親和性,強化街區的綜合設計。同時,越來越強調城市歷史文化和記憶的傳承延續,更加注重城市風格營造和歷史文化遺存的保留,實現城市街區現代與歷史的協調共生。

        四、日本城市更新對中國的借鑒價值

        中國的城市更新雖然起步較晚,但在北京、上海、廣州、深圳等大城市也開展大量實踐,城市更新理念基本做到與國際同步。盡管中日兩國在土地所有制、城市建設管理等諸多方面存在差異,但日本城市更新中成功經驗和做法,對促進中國城市創新發展具有重要借鑒價值。

        (一)確立專業咨詢機構技術核心地位

        政府以滿足提升公共利益為目標,私人土地所有者則追求更大的經濟效益,為滿足各方要求,建筑師必須不斷優化建筑設計方案,綜合咨詢機構則必須設計一套合理高效的運營管理模式和資金平衡方案,專業人士(機構)在城市更新中發揮技術核心作用。在全過程工程咨詢中,我國當前正積極推行建筑師(含綜合咨詢機構)負責制,力求降低利益相關方(如政府、社區居民)專業技術干擾,日本的相關經驗具有借鑒意義。

        (二)提倡緊湊型城市建設理念

        為保護珍貴的農業用地,日本東京、大阪等大城市發展空間具有明確的剛性邊界,提倡緊湊型城市建設理念,在有限的城市空間內積聚大量城市發展要素,極大地提升土地價值(注意:不同于我國人為增加土地開發環節所增加的土地成本),實現有效保護耕地,避免城市“攤大餅”式的野蠻擴張,這也是推動日本城市更新的主要動力。我國城市的快速擴張,造成城市區域過大、城市商業中心引領作用不突出、市政服務成本高、農田征占多等問題,緊湊型城市建設理念應該引起各級政府的重視。

        (三)適當放寬城市更新限制條件

        參照日本東京、大阪等大城市城市更新經驗,在我國城市特定區域,如新區、新城,可嘗試適當放寬容積率指標、實現容積率轉移等城市更新方法,積累經驗,逐步推廣。城市更新方案決策權可實現兩個轉變,即方案審批權由上級政府下放至本地政府,方案設計由政府主導轉變為以社區群眾和開發商主導。

        (四)注重都市功能復合化更新改造

        在日本城市更新中,往往地鐵站點等交通樞紐與商業、住宅、辦公、文化教育等功能相結合,打破了簡單的商業用地、住宅用地、文教用地等土地利用劃分,不僅打造形成新的城市綜合體,提升城市功能,而且提高項目盈利能力,增強市場融資能力。我國城市更新項目普遍功能單一,資金籌措能力弱,進而影響城市更新的整體推動。

        (五)強調歷史文化和城市記憶傳承

        日本城市更新非常重視歷史文化和城市記憶的傳承,實現城市街區現代與歷史的協調共生,形成街區特色。我國歷史悠久,各城市發展特色鮮明,在城市更新中如何保留城市特色和風貌應予以優先考慮,日本的相關經驗和做法具有較強的借鑒意義。




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