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        中咨視界

        唐智偉 | 日本東京都市圈交通發展及治理措施借鑒
        發布日期:2019-09-16 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

        城市交通是一個城市運行的基本保障,也是一張城市名片,直接反映城市的治理能力和治理體系現代化水平。東京,日本首都,政治、經濟、文化中心,全球世界級城市之一,連續多年被聯合國人居署和經濟學人智庫(EIU)等機構評為全球最宜居的十大城市之一,其中一個重要原因就是擁有完善、高效、便捷的城市交通,創造了城市道路不擁堵的“東京模式”。

        自2008年奧運會以來,北京交通基礎設施建設雖然實現了跨越式發展,城市道路、軌道交通的規模和質量都大幅提升,但仍未治好交通擁堵的“大城市病”。根據高德地圖發布的《2018年度中國主要城市交通分析報告》,北京路網高峰行程延時指數(出行旅行時間/暢通旅行時間)達到2.032[1],相當于因擁堵付出了2倍的時間代價?!八街?可以攻玉”,本文期望通過梳理東京在交通治理方面的一些經驗和做法,為北京及其他城市交通發展提供有益借鑒。

        一 中日都市圈交通發展狀況比較

        (一)比較范圍界定

        與東京相關的空間范圍主要包括東京都和東京都市圈。

        第一,東京都,是一個行政范圍(即日本首都),總面積2190.9平方公里,人口1351.5萬人。包括區部(即都心23區,大致相當于北京三、四環內,面積626.7平方公里,人口900萬)和多摩部(類似與北京的近郊區和鄉鎮)。

        第二,東京都市圈,是由多個行政區組合而成的區域,包括1都3縣:東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣,均在以東京為中心的80公里半徑以內,面積約1.36萬平方公里(與北京市域范圍接近,如圖1),區域內總人口約3643.9萬。東京都市圈是東京都及其周邊居民日常工作和通勤的空間范圍,對很多東京人而言,往往是在東京都的區部工作,但是卻住在周邊的神奈川縣或者千葉縣,其中50公里半徑以內是最主要的通勤范圍。。該區域不僅包含連片建成區,還有大面積的農田區、山區。

        圖1  東京都與東京都市圈關系

        因此,從地域面積、經濟和社會活動聯系程度、交通出行范圍等因素考慮,選擇東京都市圈與北京市作為比較范圍更具可比性。

        (二)東京都市圈與北京市交通狀況對比

        北京市面積1.64萬平方公里,2017年人口約2171萬人,汽車保留有量590.9萬輛,道路總里程30662公里,軌道交通運營線路22條、運營里程608公里。如表1所示,東京都市圈面積比北京市略小,但人口是北京市的1.68倍,人口密度是北京的2.02倍,汽車保有量是北京市的2.52倍,人均保有量是北京市的2.52倍,道路規模是北京的3.79倍,路網密度是北京的4.47倍,軌道交通運營里程是北京的5.88倍。東京雖然車多人多,但道路交通卻遠比北京通暢,根本原因還在于兩個城市出行結構和路網規模的巨大差異。

         表1  東京都市圈與北京市基本情況對比

        數據來源:中國、日本統計年鑒和2018年北京交通發展年度報告

        根據北京市交通發展研究院公布的《2018年北京交通發展年度報告》[2],2017年北京市中心城工作日出行總量為3893萬人次(含步行,如圖2),其中機動出行(地鐵、公交、小汽車、出租)2262萬人次,公共交通(地鐵、公交、出租)占機動出行的比例為58.7% ,小汽車占機動出行的比例為41.3%。相比較,東京公共交通占機動出行的比例高達86%,小汽車僅占機動出行的比例僅為14%,這就意味著北京小汽車出行比例是東京的3倍。

         圖2  北京市中心城工作日不同交通方式出行量

        從路網規???,東京都市圈的道路總里程是北京市的3.79倍,路網密度是北京市的4.47倍(如圖3),折合成為面積,東京都市圈是北京市的2倍左右。但北京道路寬度超過15m以上的遠遠大于東京(如圖4),特別是高速公路和城市快速道路是東京的3.25倍[3]。這說明東京都市圈的道路雖然等級較低、較窄,但密度高,微循環發達,通達性較好;北京市道路等級較高、較寬,但密度不夠,通達性受影響或者路網機動性不夠。

        圖3 北京與東京路網分布圖

        圖4  北京與東京道路寬度大于15m的空間分布圖[3]

        由此可見,北京市出行車輛多但道路資源供給不如東京都市圈,特別是北京市中心城區汽車保有量過度集中,進一步加劇了需求和供給的不協調,直接造成了交通擁堵。

        二 東京都市圈治理擁堵經驗

        20世紀八九十年代,日本交通擁堵問題日益嚴重。東京都政府于2000年出臺了《交通需求管理東京行動計劃》,從交通需求管理的角度出發提出了四大類共9項措施(如圖5)[4],一是恢復現有道路的承載能力;二是自主限制駕車出行;三是促進出行方式向公共交通轉化;四是減少汽車使用頻率。概括起來東京治堵經驗為“地上地下齊發力,軟硬兼施共治堵”。

                       圖5  《交通需求管理東京行動計劃》措施架構

        (一)以停車費為杠桿調節小汽車使用量

        《交通需求管理東京行動計劃》的核心是通過經濟杠桿引導市民的出行方式,自主限制小汽車出行,減少汽車使用次數和頻率,控制路面車輛數量[4]。東京中心城區停車費實行差別化管理,但總體而言停車費十分昂貴。東京路側停車實行嚴格的“限時”管理,白色方框每次停車限時一小時甚至半小時,每小時停車費300日元(合人民幣約19元),而且部分車位明確標識僅限貨車,禁止客車停放。路側停車逾時將被貼條,處以1.5萬日元(合人民幣約948元)的罰單。路外停車費用每小時高達600日元至1500日元(合人民幣38元至95元),高額的停車費讓小汽車車主望而卻步,再加上日本政府機關、企業幾乎不提供“內部車位”,迫使小汽車車主不得不放棄自駕車,改乘公共交通出行。東京停車還采取了一些人性化和導向性的措施,在中心城區周邊建設了大量停車場,收費明顯低于市區,以此引導外來人員將車輛停于城市周邊,換乘公共交通進入中心城區。相比北京而言,東京沒有采取限購、限行等行政手段,而是采取了市場手段進行引導,“持而不用”,減少小轎車出行比例和數量是東京治理擁堵的關鍵一招。

        (二)強化靜態交通管理釋放存量道路資源

        違章亂停車、小區周邊“僵尸”車輛長期占道等現象,由于侵占道路資源和公共空間,不僅影響機動車暢行,而且降低自行車、行人通行效率,嚴重擾亂交通秩序,成為擁堵的重要原因。減少違章停車的一個重要前提是停車需求與停車位資源的匹配。盡管北京近年來加大了違章停車處罰力度,但效果有限,其中一個重要原因就是北京小汽車爆發式增長,但老舊小區幾乎沒有考慮停車設施,停車位的缺口達到137萬個,居民不得不占道違章停車,居民對頻繁貼條遭受處罰怨聲載道又顯無奈。

        日本進入汽車時代相對較早,停車設施建設起步也較早。1958年東京都政府頒布了《東京都停車場條例》,明確了規定公共建筑設置停車設施的義務,其中包括總面積超過1萬平米的大型建筑,以及使用面積超過2千平米的公寓式住宅,必須在同一場地內設置停車設施。20世紀70年代,為緩解停車難問題,日本通過市場化手段,開始在“寸土寸金”的城市中大量建造立體停車場,近年來逐步發展為更為智能和更為節約用地的全自動機械式立體停車場,為城市提供較為充裕的車位,也為東京實施憑車位購車、重罰違章停車等政策創造了條件。

        隨著經濟快速發展,日本各大城市也經歷了汽車爆發式增長的過程,停車設施曾經一度跟不上汽車增長節奏,加之養成了免費占道停車習慣、停車費高昂的原因,東京曾在較長時間內面臨將道路當免費停車場的困擾。為改善亂停車局面,東京政府采取了嚴厲的處罰措施。從2006年開始,警視廳聘用民間監督員(大多是退休警察)治理亂停車,對違章停車的處罰也由之前的可臨時停車30分鐘改為直接取締違法路邊臨時停車,普通轎車違章一次處罰1.5萬日元(合人民幣948元),扣兩分(日本駕照滿分6分)。重罰之下,亂停車現象明顯好轉,有效釋放了存量道路資源,恢復了道路通行能力。據東京警視廳公布的數據,違章停車處罰措施實施幾年后,東京主干道的違章停車現象減少了81.5%,平均一小時的堵車距離縮短了40.5%,平均每5公里的行車時間減少了10.8%,停車場的使用率也增加了21%[5][6]。

        (三)發達的軌道交通系統保障公共出行需求

        東京都市圈擁有世界上最發達的軌道交通系統,JR(Japan Railways,日本鐵路公司)、地鐵、私鐵等累計運營里程3578公里,共有車站1960座,組成了地上、地面、地下的立體交通網絡。在以停車費為杠桿迫使減少小汽車使用量的情況下,東京都市圈軌道交通有效保障了公共出行的剛性需求。東京都市圈軌道交通有幾個特點成為吸引客流的重要因素:一是乘坐方便,東京中心城區40%的區域可以在步行5分鐘內到達車站,80%的區域可以在10分鐘內到達[4],而且地下空間相互連通,全面設置電動扶梯、傳送帶等“人性化”設施提高了換乘的便利性;二是功能劃分合理,JR線和私鐵主要承擔中心城區與市郊的通勤聯系,私鐵承擔中心城區的公交出行,以環形的JR山手線為紐帶可以實現網絡之間的直通和換乘,滿足了都市圈范圍內近、中、遠不同層次的出行需求;三是出行成本低,票價在150日元至1000日元(合人民幣9.5元至63.3元),遠遠低于小汽車出行的停車費和出租車費用(起步價為1公里410日元,合人民幣26元;每237米加收80日元,合人民幣5.1元);四是交通樞紐和城市綜合體融為一體,東京非常重視軌道交通樞紐站的綜合開發,在銀座、涉谷、新宿、池袋等多個車站打造集商務辦公、購物中心、餐飲娛樂等于一體的超大型城市綜合體,也將軌道交通與生活的融合做到了極致,乘坐軌道交通不僅僅是東京人的一種出行方式,更是一種生活方式。

        (四)文明出行營造良好交通秩序

        日本文明程度和國民素質較高,這一點也反映到了交通出行方面。日本司機有良好的駕駛習慣,道路車輛接續行駛,幾乎很少出現頻繁并線和“加塞”的現象。在紅綠燈路口,行人和自行車會自覺排隊等候,幾乎看不見搶行的現象,司機道路口也會停車禮讓行人,直到最后一個行人通過才啟動通行。東京大街上一片繁忙景象,卻井然有序,車輛和行人都自覺遵守交通規則,文明出行起了重要作用。這離不開“從娃娃抓起的”國民素質教育和交通安全主題教育。相比之下,北京在引導文明出行方面還需要下大力氣,比如頻繁并線造成小刮小蹭較常見,小事故引發大擁堵,特別是北京出行方式更趨多樣化,自行車較多,近年來隨著快遞行業的發展,快遞三輪車也大幅增加,機非混行更為復雜,成為交通擁堵的新因素,需要引起足夠重視。

        三 東京都市圈交通發展的教訓

        東京都市圈治理擁堵的成功經驗對北京提升城市交通整體運行質量具有重要借鑒意義,但東京都市圈空間規劃方面的結構性缺陷,也帶來了通勤時間過長等問題,這點需要北京在新一輪的城市規劃調整中吸取教訓極力避免。從20世紀60年代開始,為了緩解中心城區人口過度聚集及交通擁堵狀況,東京都政府試圖引導城市空間布局從單中心結構向多中心結構轉變,通過功能分散調整交通流向,減小中心城區交通壓力。東京都政府提出規劃建設城市副中心,依托JR山手線打造了“一核七心”,即山手線以內為核心區,以山手線串聯七個副中心,分別為新宿、池袋、澀谷、上野-淺草、大崎、錦糸町-龜戶以及濱海副中心。這7個副中心正處在山手線與市郊鐵路的交匯處,名副其實的成為了商業、辦公、娛樂和交通樞紐中心,在一定時期內分散了核心區的交通壓力。

        圖6  東京“一核七心”結構

        但副中心的設立沒有很好地解決職住平衡的問題,東京區部600多平方公里商業用地的比例較高,以東京火車站為核心,在十公里范圍內,就業崗位和就業人口的差值是300多萬,也就是說外圍大概每天有300多萬的人要進入核心區上班[7]。大量上班族居住在東京都周邊的神奈川、琦玉、千葉三個縣,這就形成了所謂的35公里至80公里通勤圈(如圖7)。由于7個副中心相距不遠(JR山手線約30多公里),隨著時間推移,逐步連綿成片,“一核七心”在某種意義上形成了更大范圍的城市單中心結構。這種職住嚴重失衡的單中心結構造成了大規模、潮汐式、長距離的通勤交通,早晚高峰軌道交通十分擁擠,消耗在上下班路上的時間過長。因此,東京隨處可見行色匆匆的上班族,城市節奏較快,在一定程度上影響了宜居性。

        圖7  東京都市圈周邊城鎮分布情況

        四 北京市緩解交通擁堵的建議

        經過多年的發展,北京市交通基礎設施邁上新臺階,建議下一步吸取東京城市發展的教訓,充分借鑒交通治理方面的先進經驗,一方面進一步完善軌道交通、城市道路、停車設施等硬件設施,增強交通供給能力,另一方面著力改善交通管理軟環境,提升交通治理水平和能力,雙管齊下,軟硬兼施,打造高質量城市交通系統。

        (一)抓住機遇調整城市功能分區

        合理布局城市發展空間,明確各區功能定位,實現組團內部職住平衡是解決交通問題的根本措施。北京市要抓住國家實施京津冀協同發展戰略的重大機遇,緊緊扭住疏解北京非首都功能的牛鼻子,結合通州副中心和雄安新區建設,充分利用騰退空間,優化調整中心城區功能定位,協調就業和居住的關系,推進職住平衡發展,減少不同組團間的交通流量。

        (二)優化限行、限購政策

        北京市推進限行、限購政策近10年來,延緩了城市擁堵,但小汽車保有量仍以每年約12萬輛左右的速度增長,總量增長超過100萬輛,在很大程度上抵消了限行的作用。主動控制小汽車出行,減少路面交通壓力勢在必行,東京“持而不用”的交通需求管理策略值得借鑒,北京應進一步加大核心區域小汽車使用成本,引導公交出行。

        (三)加快構建多層次軌道交通

        北京市要進一步完善軌道交通線網布局,適度加密中心城區路網,提高軌道交通的可達性和便利性,打通出行“最后一公里”。同時,適應多元化的交通出行需求,構建大、中、小運量各司其責的軌道交通系統。加快市域快線、城際鐵路和市郊鐵路發展,形成有機銜接的多層次區域軌道交通體系,增強中心城區與通州副中心、雄安新區及周邊地區的聯系。

        (四)集中力量疏導城市交通堵點

        利用出行大數據逐一排查全市交通堵點分布情況,進一步深入分析擁堵成因,采取針對性的治堵疏導措施。例如,北五環來廣營橋至顧家莊橋路段常態化擁堵,究其原因是在不到1公里的范圍內設置了兩個高速公路出口和一個主干路出口,五環路合流區長度不足,車輛并線相互干擾,嚴重影響通行能力。類似這樣的交通堵點,應列入重點整治范圍,通過改造道路、優化交通組織、加強信息誘導等措施盡快予以解決。

        (五)加大動態、靜態交通治理力度

        北京市要努力成為全國動態、靜態交通治理的樣板城市。動態交通重點治理隨意并線、加塞插隊、路口搶行、駕駛途中接聽電話或玩手機等行為。同時,積極改善自行車和步行條件,規范機非混行秩序,將快遞三輪車、自行車、電動摩托車納入交通法規體系,明確違法行為和處罰措施,加大非機動車違法執法力度。靜態交通方面,加快老舊小區周邊停車設施建設,積極引導社會資本投資、建設、運營停車設施,鼓勵用地緊張區域建設智能立體公共車庫,增加停車資源供給,緩解停車難問題。在此基礎上進一步整治亂停車現象,特別是對路側停車實行精細化管理,如小區周邊部分較窄道路實行分時段停車,早7:00-晚10:00車流量較大的時段禁停,提高道路通行能力;晚10:00-次日早7:00允許周邊居民在指定區域停車,為居民停車提供便利。

        (六)大力倡導文明出行

        通過各種渠道加強文明出行和交通安全的宣傳教育,營造遵守交通規則,維護交通秩序的社會風尚。將文明出行作為社會公德教育的重要內容,從孩子抓起,久久為功,一年接著一年干,一代接著一代干,讓遵守交通規則成為習慣。此外,也要適當采取有效措施引導文明出行(如不良交通行為與個人信用掛鉤等)。

        參考文獻

        [1] 高德地圖發布.2018年度中國主要城市交通分析報告[R].

        [2] 北京市交通發展研究院.2018年北京交通發展年度報告[R].

        [3] 李燕、王芳.北京的人口、交通和土地利用發展戰略: 基于東京都市圈的比較分析[J].經濟地理,2017,37(4):5-14.

        [4]李春利,張鐘允.汽車社會成本中的交通擁堵機理分析與“東京模式”[J].汽車安全與節能學報,2015,6(2):103-118.

        [5]張暄.對東京整治城市交通擁堵政策的分析與研究[J].城市管理與科技.2015(3):78-81.

        [6]程宇航,陳寧.“軟硬”兼施 多管齊下:東京綜合治堵的道道. 老區建設 [J]. 2018(17): 84-87

        [7]劉龍勝.東京都市圈城市和軌道發展的啟示[Z].武漢城市研究網絡.2016.11




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