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        中咨視界

        許敏慧 | 全國投資項目在線審批監管平臺的前世、今生與未來
        發布日期:2019-08-07 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

        2019年7月1日,《政府投資條例》(國務院令第712號)正式生效,國家發展改革委同日發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規〔2019〕1098號)(簡稱“1098號文”),分別對政府投資、政府和社會資本合作(PPP)的依法依規管理進行了規范,其中發揮全國投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱“在線平臺”)的“放管服”統領作用是突出亮點。本文通過分析在線平臺的前世、今生和未來,探討數字化賦能基礎設施投資體制改革的路徑。

        一、在線平臺的前世

        創智創新,十年磨一劍

        出臺背景

        在線平臺的問世和發展,一直相伴著我國投融資體制的改革。早在2004年7月16日,國務院發布《關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號),提出“改革項目審批制度,落實企業投資自主權”,根據投資項目資金來源,將投資項目管理分為政府投資項目審批制以及企業投資項目核準制和備案制。20號文同時提出“加強和改進投資的監督管理”,對政府投資、企業投資和投資中介服務機構分別提出了監管舉措,即“建立和完善政府投資監管體系”、“建立健全協同配合的企業投資監管體系”和“加強對投資中介服務機構的監管”,并要求建立健全與投資有關的法律法規,依法實施監督管理。

        應運而生

        2013年3月第十二屆全國人大第一次會議選舉產生的新一屆中央人民政府,致力于政府職能轉變和投資項目審批制度改革。2014年12月10日國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》(國辦發〔2014〕59號),對企業投資項目核準提出了“精簡審批事項、網上并聯辦理、強化協同監管”的改革目標,并提出了四項改革重點任務:一是精簡與項目核準相關的行政審批事項;二是實行項目核準與其他行政審批網上并聯辦理;三是規范中介服務行為;四是建設投資項目在線審批監管平臺,構建縱橫聯動協管體系。至此,構建“橫到邊、縱到底”的全國統一的建設投資項目在線審批監管平臺終于提到議事日程。

        創新管理

        當今社會,信息技術以空前的影響力和滲透力,改變著我們的生活和工作方式,特別是“互聯網+”作為一種以互聯網為基礎設施和創新要素的經濟社會發展新形態,正顛覆傳統經濟和管理理念,并對政府通過信息化手段轉變政府投資管理職能,創新投資管理方式提出了更高要求。2015年3月19日國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于創新投資管理方式建立協同監管機制的若干意見》(國辦發〔2015〕12號),提出“依托互聯網和大數據技術,建設信息共享、覆蓋全國的在線審批監管平臺,建立透明、規范、高效的投資項目縱橫聯動協同監管機制,實現‘制度+技術’的有效監管,確保既放權到位、接住管好,又服務到位、監管有效,促進市場秩序更加規范,市場活力充分釋放”。2016年7月《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)也提出,“充分運用互聯網和大數據等技術,加快建設投資項目在線審批監管平臺,聯通各級政府部門,覆蓋全國各類投資項目,實現一口受理、網上辦理、規范透明、限時辦結”??梢?,互聯網的創新成果為在線平臺的誕生提供了技術基礎,并得到了黨中央、國務院的政策支持。

        建章立制

        “法無授權不可為,法定責任必須為”。2016年12月14日,我國固定資產投資領域的第一部行政法規---《企業投資項目核準和備案管理條例》橫空問世。該條例主要用以規范政府對企業投資項目的核準和備案行為,并首次確立了投資平臺的法定地位,提出“除涉及國家秘密的項目外,項目核準、備案通過國家建立的項目在線監管平臺辦理”,并明確要求國務院投資主管部門會同有關部門制定在線平臺管理辦法。據此,為保障在線平臺的應用、規范運行和強化管理,國家發展改革委會同18個部委共同制定并發布了《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》,自2017年6月25日起施行。

        二、在線平臺的今生

        數字經濟,轉型升級

        中央部署

        黨中央、國務院高度重視數字經濟發展,數字經濟已經成為壯大新動能的重要力量。習近平總書記在2018年全國網絡安全和信息化工作會議上強調,發展數字經濟,加快推動數字產業化,依靠信息技術創新驅動,不斷催生新產業新業態、新模式,用新動能推動新發展。2019年政府工作報告提出,深化大數據、人工智能等研發應用,培育新一代信息技術等產業集群,壯大數字經濟。

        寶劍出鞘

        數字經濟呼喚著智慧政務,依托互聯網和國家電子政務外網,建設全國投資項目在線審批監管平臺勢在必行。博觀而約取,厚積而薄發,經過數年的籌備和試運行,在線平臺的倚天劍終于出鞘了。2017年1月25日,國家發展改革委發布《關于全國投資項目在線審批監管平臺正式運行的通知》(發改投資〔2017〕0197號),2017年2月1日全國投資項目在線審批監管平臺(http://www.tzxm.gov.cn)正式運行。在線平臺各類項目實行統一代碼制度,各類投資項目必須在在線平臺被賦予統一代碼并歸集審批和管理信息,從而形成了全國意向投資項目和擬建投資項目的大數據。在線平臺適用于各類項目建設實施全過程的審批、監管和服務,各級政府及其部門通過在線平臺可以實現項目網上申報、并聯審批、信息公開、協同監管,不斷優化辦事流程,提高服務水平,并加強事中事后監管,主動接受社會監督。 

        地方實踐

        在線平臺由中央平臺和地方平臺組成。在全國在線平臺投入運行之后,各?。ㄗ灾螀^、直轄市)也陸續建立本地區投資項目在線審批監管平臺,并開展相關培訓與示范平臺的評選。例如,2019年3月19日天津市人民政府發布《關于印發天津市加快推進一體化在線政務服務平臺建設實施方案的通知》(津政發〔2019〕8號),提出“根據全國一體化在線政務服務平臺相關建設標準和要求,堅持整體設計、分步實施,有計劃、有步驟地加快推進全市一體化在線政務服務平臺建設,全面落實各項改革任務,全面實現政務服務‘一網通辦’,為企業和群眾提供個性化、有特色的政務服務?!?/p>

        與時俱進

        鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設,這是我國近年投資建設領域的重要政策導向。為吸引民間資本參與基礎設施補短板建設,2019年2月1日,國家發展改革委印發《補短板領域政府支持引導民間投資專項管理暫行辦法》(發改投資規〔2018〕231號),聚焦中西部地區地方政府吸引民間資本參與基礎設施補短板領域建設。一些地方政府與時俱進,依托投資項目在線審批監管平臺,建立向民間資本推介重點領域項目長效機制。例如,河南省發展改革委為謀劃實施補短板重大項目,2019年4月1日發布《關于保持基礎設施等領域補短板力度的若干意見》(豫發改投資〔2019〕203號),提出“完善投資項目在線審批監管平臺功能,加大在線平臺應用力度,加強信息共享互認,提升數據交換質量,實現各類投資審批事項‘一口進、一碼通、一網辦’,推動投資管理向服務引導轉型,不斷優化投資環境?!?/p>

        迭代更新

        改革在路上,創新無止境。浙江在全面深化改革和對外開放中一直走在前列,在數字化變革引領投資體制改革方面也是“領跑者”。為貫徹落實國家投資項目審批制度改革,浙江省委提出了“最多跑一次”改革的理念。浙江省政府在認真總結吸取投資在線平臺2.0與工程審批改革試點工作經驗的基礎上,堅持問題導向、目標導向、效果導向,通過迭代建設,一體化構建全流程審批、全過程監管、多部門協同、多層級聯動的投資項目在線審批監管平臺3.0,力爭實現“一個平臺”、“一個政府”整體對外提供服務,實現投資項目審批監管過程、結果數字化,最大程度破解投資項目審批痛點、難點、堵點,提高企業獲得感、滿意度。2019年6月30日,投資在線平臺3.0(工程審批系統2.0)在杭州、衢州地區投入試運行,并將在總結試點成果的基礎上推廣應用,努力實現全省投資項目全領域覆蓋、全流程審批、全過程監管。 

        有法可依

        2019年7月1日,《政府投資條例》正式生效,這是繼2017年2月1日施行的《企業投資項目核準和備案管理條例》之后我國投資項目管理領域的又一重大立法成果?!墩顿Y條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》作為分別調節我國政府投資和企業投資的行政法規,均確認了投資項目在線審批監管平臺的法律地位,明確要求發揮在線平臺的“放管服”統領作用。PPP項目作為投資建設項目,必須遵循經濟建設規律,必須依法依規納入宏觀調控、信息管理和全過程監管中。根據這兩個條例,7月1日國家發展改革委同步發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資〔2019〕1098號),明確提出“依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理”,“所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監管平臺生成的項目代碼分別辦理各項審批手續。不得以其他任何形式規避、替代PPP項目納入在線平臺統一管理?!?/p>

        三、在線平臺的未來

        數字賦能,“四化”同步

        基礎設施具有公益性、先行性等特征,其建設往往投資巨大,回報周期較長,也是我國投資體制改革的重點領域。展望未來,可借鑒浙江省在線平臺運作的某些經驗,利用大數據分析,充分調動線上、線下資源,整合各方資源,共同推動基礎設施高質量建設,賦能地方區域經濟高質量發展。

        路徑一:在線平臺運作實體化

        探索成立線下實體化公司,可參考浙江省創新經驗,高效利用公共資金,成立以主管部門出資人代表為大股東的混合所有制企業。著力建設“投資項目大數據平臺”,打造“投資項目大數據分析中心”,秉承“服務創造價值、數據創造未來”的發展理念,精準分析基礎設施投資建設需求,引導各類投資主體,特別是民間投資投向短板領域和價值洼地。

        路徑二:項目資源整合賦能化

        充分依托在線平臺的大數據管理,真正實現“最多跑一次”體制機制改革。強化在線平臺的法定地位和賦能,有效整合財政、國土、住建、規劃、環保、交通等部門的各類項目信息平臺,統一歸集到在線平臺或與其接口,打通內部信息壁壘,實現行政審批一體化、集中化、高效化,落實“多規合一”、“多測合一”、“多網合一”機制,有效實現項目庫、機構庫、專家庫的統一管理。為保證投資項目管理的規范性、可審批性、可融資性、可交易性,可依托中央部委、地方政府、知名企業和科研院所,依托在線平臺,合力打造新型基礎設施賦能平臺,如基礎設施二級交易平臺,挖掘在線平臺的多元價值。

        路徑三:生命周期綜合服務全域化

        積極發揮在線審批監管平臺全生命周期監管的職能。選取有條件實施的地區,打造區域投資項目服務綜合體,即集合全國、屬地優質服務商聯盟,提供全方位、一體化投資項目產業鏈服務,通過全過程信息量化,更有效地監測各類投資項目(包括PPP項目)動態,助力打造高效決策和監管體系,提升項目推介能力,激活市場主體,進一步推動政府職能轉變。

        路徑四:補短板與精準扶貧互補化

        補短板是深化供給側結構性改革的重點任務,精準脫貧是三大攻堅戰之一,通過數字化賦能可以實現“二合一”。結合國家發展改革委正在著力推動的基礎設施補短板工作,建議聯合國家扶貧辦等部門,加大對中西部落后地區的扶持力度。依托在線平臺,輸出東部發達地區的基礎設施投資管理經驗,嘗試建立“基礎設施+電子商務”聯合工作機制,在有條件區域率先建立農村基礎設施+農村電子商務扶貧點,使區域投資項目與扶貧援建工作有機結合,形成基礎設施的片區化發展和區域產業帶,真正讓基礎設施補短板和產業扶貧充分發生化學反應,實現區域可持續發展。




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