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        中咨視界

        我國生態制度建設有關問題及建議
        發布日期:2017-11-29 作者:景峰 農林水 信息來源:青春中咨 訪問次數: 字號:[ ]

          良好的生態環境是人類生存繁衍和社會經濟發展的基礎,是社會文明發達的標志,是實現可持續的必要條件。黨的十八大提出要把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,我國首次將生態建設與其它四大建設并列,提出建設中國特色社會主義五位一體總布局,極大地拓展了生態文明建設的視野,對生態文明建設的頂層設計意義重大。

          生態制度是生態環境保護制度規范建設的積極成果,由于歷史和現實的原因,中國的政治、經濟以及社會生活中存在著注重社會利益關系調整而忽視社會與自然協調發展的傾向,生態制度不健全和不完善的狀況與生態文明建設的要求仍有較大差距,已成為中國生態文明建設的制度性障礙。從整體上看,導致中國生態環境困境的制度性和體制性問題主要表現在以下五方面:
          1、過分強調經濟增長

          單純追求經濟的增長是傳統經濟觀念的核心,這種傳統經濟發展模式對生態環境造成了嚴重破壞。人類從大自然中不斷地獲取資源,又不加任何處理地排放到大自然中,導致了“資源——產品——污染排放”的單向線性發展過程。在早期階段,由于人類對自然的開發能力有限,人類活動對環境的影響并不那么凸顯。但是隨著工業時代的來臨,這種發展模式導致的環境問題日益嚴重,資源短缺的現象愈發突出。以森林砍伐為例,在經濟利益的趨使下,人類大面積砍伐森林。但是對于動物來說,森林是它們賴以生存的居所,森林中的植物為它們提供食物,森林沒有了,它們便失去了生存的環境,于是鳥類和哺乳動物大幅減少。鳥類少了,各種害蟲失去了天敵,大量繁殖起來,給農作物造成了嚴重的危害。

          2、政府生態政治意識偏低,行政作為薄弱

          黨的十七大報告明確提出了建設生態文明的目標,黨的十八大從新的歷史起點出發,做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策。但是很多地方政府的生態政治意識仍舊停留在較低認知水平。各級政府對自己轄區內的環境質量負責以及各個行政主管部門分工負責的統分結合的體制,并不利于環境保護工作的開展。首先,缺乏生態優先的領導干部政績考核機制,以GDP 為中心的官員政績考核機制,使黨政領導過分地注重GDP的增長,缺乏資源環境保護的積極性,甚至以犧牲資源環境為代價換得短期經濟量的增長。但這個考核機制忽略了自然資源的消耗程度與環境污染的損害程度,這是與生態文明理念相違背的。其次,我國現行生態相關管理部門職權交叉導致職責不分,政出多門導致效率低下。例如濕地的管理部門就分歸屬于林業、環保、交通等部門,在對其進行濕地恢復治理的時候會面臨多頭管理的弊病。再次,生態政治監管環節薄弱。監管活動由政府來主導進行,主要表現在中央行政機關對地方行政機關的監管,對生態環境問題的監管力度需要強化。最后,“生態”術語被亂用濫用。近年來,我國多個地區的產業規劃或城市規劃中均提出了生態農業園、生態工業園等詞語,各種媒體廣告也濫用“生態”術語以增強宣傳作用,但其具體實施時并沒有生態功能作用,這些行為嚴重影響到生態這個詞語的科技含量和影響力。

          3、生態環境法律制度不健全

          首先,我國現行的生態環境保護法律體系并不完善,缺乏深厚的理論基礎及系統考慮,常常就一時一事做出規定,影響法律的嚴肅性和實施效果。以《環境保護法》為例,雖然內容包括污染防治與自然資源保護兩方面內容,但實際上它卻只是一部環境污染防治法,并沒有規定自然資源保護的基本原則、基本制度,無法適應自然資源綜合性、整體性保護的要求,因此不能真正體現這部法律的立法目的所在。最新頒布的生態法律法規,如《可再生能源法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等等,內容各有偏重,相互之間的銜接性和協調性不夠。同時,一些重要領域法規和制度存在缺位,如目前尚沒有關于濕地資源環境保護的專門法規。其次,我國生態產業政策落后。產業政策需要涵蓋資源開采、生產加工和產品回收三個環節,中國生態產業政策各個環節與生態文明的要求都有較大差距。在資源開采階段,生態文明強調節約利用自然,而我國政府參與定價導致資源價格過低、資源浪費;在生產加工階段,生態文明強調依靠科技進步發展綠色生產,而科技體制的行政化抑制了我國科技創新能力,對知識產權保護不力削弱了科技成果的應用發展;在產品回收階段,生態文明提倡循環利用,而我國缺少相應的回收機制,本來可循環利用的資源變成了垃圾。再次,生態消費政策的缺失。我國的生態消費政策處于缺失狀態,消費稅作為中國三大稅種之一,漏掉了非環保型產品的征收,一次性用品以及塑料袋等尚未列入征稅范圍,使得這些物品的使用量在中國一直居高不下,不僅造成了資源浪費,也嚴重影響了生態環境。另外,中國權威綠色標識制度的缺乏,也影響了消費者的綠色消費。

          4、生態環境政策處罰力度不到位

          我國生態法律政策的處罰力度不夠。首先,各類單行法對法律責任的規定普遍偏輕,缺乏具有較強可操作性的責任追究和獎懲制度,法規和制度對各級政府決策的約束性不強,守法成本高而違法成本低,企業環境保護主動性不強。其次,中國司法裁判采用“直接利害關系原則”,不支持“公益訴訟”。環境案件的不可逆性和公益性不是傳統訴訟所能保障的。同時,中國跨部門法審判僅有刑事附帶民事訴訟,遠遠不能滿足環境案件審判同時適用各種實體法的需要。再次,受行政管理體制和法律規定不足的影響,環境執法存在執行主體混亂、執法力度不夠、執法手段單一和現實約束力不強的缺點。

          5、缺乏生態保護意識,生態建設社會參與不足

          由于經濟的持續增長,就業率與家庭平均收入普遍提高,再加上缺乏生態保護意識,許多人養成了不利于生態保護的生活習慣,過度消耗資源的現象普遍蔓延。一般人消費,只考慮自己能否負擔得起,而沒有顧及到對生活環境乃至整個地球所產生的副作用,造成了嚴重的環境問題。生態文明需要全社會力量的共同參與,而我國缺少公眾參與的制度,生態建設社會參與不足,主要表現為環保組織參與不足、專家參與不足和公民參與不足。就環保組織而言,“許多掛靠環保部門的環保組織是由政府機構轉化而來,如各級環境科學協會,其經費來源政府,管理人員來源政府,活動計劃受控于政府,沒有真正的獨立性和自治性”。就專家參與而言,各級環境保護機構中,生態環境保護專家參與國家政務的人員和力度不夠,專家咨詢制度也往往流于形式。就公民參與來說,多屬于政府倡導下的配合型參與,公眾很難有自己的獨立立場,公眾參與的實質被空洞化,無法實現真正意義上的公眾對政府的有效監督。而且,中國公民的參與熱情尤其需要提高。

          圍繞上述五個主要問題,我們提出以下幾點建議:

          1、堅決執行生態文明的可持續發展政策

          首先,通過技術創新和制度創新轉變經濟發展方式,走循環經濟道路。推行以“低投入、低消耗、低排放、高效益”為主要特征的集約型發展方式,遵循生態學規律,將清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費等融為一體,實現廢物減量化、資源化和無害化,使經濟系統和自然生態系統的物質和諧循環,維護自然生態平衡。其次,大力發展生態產業。優化農業生產結構,形成健康的綠色農業食品和食品原料體系。同時,大力發展資源消耗低、環境污染少的高新技術產業、制造業、基礎產業和新興產業。

          2、優化政府的生態行政行為

          政府在生態治理向生態政治轉變過程中發揮著不可替代的主體作用,根據建設生態文明職責的要求,需要進一步提高生態行政能力。首先,改進政府績效評比機制,加大力度,盡快實行以綠色GDP為主要內容的核算和考評制度,建立地區資源節約和生態環境保護績效評價體系。其次,推進資源環境管理工作的體制機制改革,建立綜合能力強的環境管理機構,促進不同環境部門之間、不同地區之間、地區與部門之間、環保部門與經濟部門之間的綜合協調,提高生態行政的執行能力和實際成效。再次,建立相關激勵機制,鼓勵各級政府對生態環境問題的監管力度。建立高效能的執法和完善的執法監督機制。特別是加大對于環境案件的執法力度,形成強大的生態法律的社會威懾力,擴大不同社會主體對于生態執法的監督,推動執法的公平正義。最后,各地規劃及媒體廣告中應慎用生態這個詞語。嚴格規范生態的使用范圍和界限,對使用生態一詞但并無相應措施或措施科技含量不足的園區規劃進行分級處罰,并限其改正。

          3、進一步強化生態保護的法律體系

          首先是建立完備的法律體系,促進生態文明建設制度化、法治化。如把生態文明的內在要求寫入憲法;制定統一的《自然資源保護法》;補充修訂《環境保護法》,明確界定環境產權;在各種經濟立法中突出生態環保型經濟的內涵;在中國《消費者權益保護法》消費者的基本權利中,增加“環境權”內容等等。其次,從資源開采、生產加工和產品回收三個環節健全法律體系,在資源開采和生產加工階段,政府應以生態文明為重,制定綠色生產等相關制度。在產品收回收階段,建立垃圾回收系統和監測系統制度。再次,增加非環保型產品的消費稅,建立權威綠色標識制度。

          4、加強生態環境處罰力度

          加大執法檢查的力度,努力做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究,切實維護法律的尊嚴。嚴格落實環境責任追究制度,尤其是刑事責任的追究制度,加大對違法超標排污企業的處罰力度,嚴懲環境違法行為。實施排污收費制度,把目前實行的超標排污收費制度改革為排污收費制度,任何主體只要向環境排放污染物,就應該根據排污的數量、種類和污染程度交納規定的費用。

          5、推進全體公民的生態參與

          生態文明是全社會的愿望和追求,必須建立起制度化的途徑以促進社會成員充分參與生態文明建設。一是政府可以把一部分環境治理和管理職能轉移給社會,最大可能地吸納各種社會力量、各類非政府組織、企業以及公眾承擔更多生態建設工作,能夠起到防止、緩解和消除由于環境問題引發的消極性連鎖反應的作用。二是發揮社會公眾在生態法律法規和制度的制定執行過程中的利益表達和監督作用。吸收社會公眾參與政府規章的制定過程,可以矯正行政機關單方制定制度的盲目性;增強環保組織的監管能力,參與行政機關的管理過程,監督行政機關行使自由裁量權的運用。三是喚起公民的環保意識。通過宣傳教育,引導公民在觀念上認識到環境問題的嚴重性以及環境保護的重要性和緊迫性,使越來越多的人認識到環境直接關系到人類的生存與發展,關系到個體的福利水平,增強投身環保事業的積極性和主動性。四是積極引導全社會的綠色消費。擴大消費稅的征收范圍,引領規范消費者購買環保耐用產品;建立權威的綠色標識制度,使人們明確認知環保產品和非環保產品,增強社會綠色消費的自覺性和主動性。

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